社会信用体系顶层设计该理顺的“十大关系”

来源:《发现(智库版)》 2018-03-16 76

      社会信用体系理论创于1999年,经历过2003、2007和2012的三次大转折之后,形成了当前的全面和快速发展局面。随着对体系及其作用探讨的不断深入,体系的性质、作用、框架、功能和运行机制,目标、任务、施工次序和边界更加清晰,进行顶层设计的基础逐渐形成。另外,党的十九大报告中强调社会治理,使体系之于治理方式的工具性更加凸显。

  2017年以来,部际联席会议的牵头单位均认识到《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》(以下简称《规划纲要》)虽对推动建设工作起到了积极作用,却也存在不足之处,因而及时地在实施上做出了调整。国家发改委以2016年国发【33】号文件为冲锋号角,将体系建设的重点转移至信用信息应用,且在建立健全失信惩戒机制方面下了大气力,先后签署了30个联合惩戒备忘录,产生了极为显著的社会效果。

  随着时间推移,《规划纲要》所列的建设任务基本完成,又到了总结经验和理论提升的节点,也该准备编制新一期体系建设规划了。为了做好新规划的准备工作及完善体系的顶层设计,需要认清如下“十大关系”:

  一是基础设施与运行软环境的关系。设计者为何在1999年提出社会信用体系方法?为的是迎接我国进入信用经济发展阶段,建立起与之相适配的新市场规则,也替政府找到整顿和规范市场经济秩序的“治本之策”。体系建设的“工程目标”是赶超欧美征信体系,它们已经走过150余年的发展历程。另外,体系之所以不被称为征信体系,其原因就是提出了新的建设方式,即信用信息基础设施(含大征信行业)与其运行的制度软环境一齐建设,形成一个多快好省建设体系的中国模式(图1)。因此,这一关系是体系设计最为关注的基本关系,可谓是有区别于发达国家征信体系建设方式的“中国特色”。

  二是政府主导与市场完善的关系。社会信用体系是现阶段政府治理社会和市场的有效方式,是处理多类内政事务的重要工具,将成为社会体制改革的支撑,也是社会道德重建的最佳“切入点”。鉴于体系的重要性,在现阶段由政府主导建设是有道理的,而中央政府于2003年启动体系建设时曾提出的“扶上马,走一程”方式,显然是力度不够的。但是,纵览全球的经验可以发现,从长远看,体系不该是一种“政府体系”,大部分的建设工作和功能发挥应当逐步“回归”社会和市场。以失信惩戒机制所发挥的作用为例,近两年部际联席会议建立起了备忘录制度,成员单位实施联合惩戒的力度非常大。但是,如果不能建起市场联防机制,充分发挥大征信业各分支的作用(图2),让群众充分参与,打击失信和欺诈的天罗地网是有漏洞的。再者说,政府财政也不该为体系建设再有过多支出。大笔花财政的钱建设和维持体系运行,这在全世界是绝无仅有的,其必要性值得商榷。因此,比较理想的状态是,政府和市场各自发挥50%的功能,形成功能互补互动和信息互通互联的关系。

  三是物质与精神的关系。社会信用体系具有工具性特征,它以改变交易双方信息对称性的方法,改变了市场规则和社会行为准则,形成了新制度环境。可形象地比喻,那些失信或有其它不良行为记录的组织和个人,受到了以经济类处罚为主的“鞭笞”,以及公示形式的谴责,让其感到了切肤之痛。然而,当事人只是在“物质”层面上的得到教训,远未上升到诚信道德观(主导价值观)层面,让当事人的精神根本性转变,将坚守诚信道德的意识渗透到骨子里。然而,实现物质到精神的转变是体系应该具备的功能,只不过需要一个转换媒介,走一条重效果的“技术路线”,即以新规则和失信惩戒案例为基础,设计新型的诚信教育工程,让诚信教育不再沦为无关痛痒的“说教”和“谴责”,而是让诚信准则成为所有人都习以为常的程序化行为准则。因此,二者之间的关系不是矛盾关系,而是因果关系,体系的作用是新型诚信道德建设的“上马石”。

  四是国内推进与国外延伸的关系。在现阶段,社会信用体系的信用信息基础设施及其发挥的功能均在国内,即服务于国内的社会和市场治理。但是,我国支持并融入全球化,包括一带一路在内的国家战略的实施,中国的国家利益早已不局限于国内。出于维护国家在海外的利益和适应全球化的考虑,我国有必要获取外国的各类信用信息,在拥有和利用外国数据源方面赶上发达国家的水平。鉴于大征信业是体系的重要组成部分,触角伸向海外是必然的,甚至该被看成是“水到渠成”。在操作方式上,一是要培育和鼓励中资征信业机构赴海外建立分公司,收购外国征信和评级机构。对出海中资企业提供良好的全球一致性的专业服务。早在2008金融危机期间,我国就错失了赴海外并购征信和评级机构的机会,以后不能再错过了;二是体系模式的海外推广,积极揽建设和升级改造类的国际工程;三是中国制度性文化向海外传播,提升国家的软实力。对世界来说,中国的社会信用体系实验是人类改造社会和文化的一场伟大实践。是金子放到哪里都会发光,外国的智库开始认识到这一点了,大致弄明白了用体系的运行原理及其改造社会的强大作用力,只是尚未掂量出此法对西方现行制度的冲击作用有多大。

  五是实体与网空的关系。人类在网络空间的活动范围是无国界的,大国在网络空间各领域的攻防战愈演愈烈,网上信息安全已上升到战略高度。网络社会有着数字化和动态性特点,社会信用体系原本就是利用信息对称性原理发挥治理作用的,让它的功能和作用延伸到网络空间,是监管或治理网络活动的有效方法。当然,网络社会的活动是多种多样的,在现阶段,体系能发挥作用的领域主要有三个,即电子商务、网络媒体和互联网金融,以及网上反欺诈。

  六是党与政的关系。基于现行体制,党政在组织和职能上是“分家”的。但是,自2012年中共中央为社会信用体系的领域和功能“扩容”以来,体系的建设和功能发挥均要求党政打破界限形成合力。因为体系是道德重建和先进文化建设的“利器”,不可避免地触及到意识形态领域,还或多或少触及到反腐和反恐。通常,政府规划不能为党口单位布置任务,可体系运行的情况特殊,非有党口单位参与不可。因此,必须打破原有的体制,让党政的相关功能深度融合。

  七是“条”与“块”的关系。社会信用体系建设工作被分成“块”和“条”两部分开展,分别指城市信用体系(含区域、省和园区)和行业信用体系(含大领域)。城市信用体系建设工作启动在先,最早可追溯到1999年9月,时任的朱镕基总理批示启动了上海市诚信体系建设试点。2014年《规划纲要》出台后,也是先启动城市信用体系建设试点,发改委和人总行分两批布置了43个城市试点,还在今年初树立了12个示范城市。发改委推动行业信用体系建设工作,起始于2017年。然而,尽管条和块是有区别的,但“条块”关系却不可孤立分割。每个城市都有支柱产业,对于城市信用体系建设,解决好行业信用问题是至关重要的。二者的关系是“你中有我,我中有你”的“量子纠缠”关系。在下一阶段,建设者须将“条块”体系建设加以融合,形成有机体,为建立或提升城市品牌打下良好的基础,也为国家品牌战略的实施做出贡献。

  八是行管松紧与行业发展的关系。社会信用体系的一项重要建设内容是建立起一个实力强的大征信业,既能在国内征信市场上提供门类齐全的产品和服务,还要在国际征信市场上占有与我国实力相符的份额。大征信业能否健康发展,又能保证在信用信息获取和应用两方面合法合规,取决于政府的行业监管政策及松紧度把握。在下一个规划期,对行业发展做出合理布局犹显重要,扶持力度倒是其次。因为外国信息源的敏感性,私营征信机构出海作业障碍小,国有机构绝难被多数国家接受,这就要求政府改变观念,扶持私营的民族企业做大做强。

  九是征信与隐私权保护的关系。征信作业的初级目标是使交易双方信息对称,高级目标是测算出正确的授信额度。征信作业的三大领域是企业征信、个人征信和财产征信(扩展为就物及主式的征信),而信息是征信机构的“生产原料”。随着社会信用体系从商务诚信领域扩大到政务诚信、社会诚信和司法公信领域,信息采集从“信用”范畴扩大到了“诚信”范畴,使得任何具有特殊维度的信息都成为了“信用信息”,用于描绘企业或个人的信用状况,及测度信用价值。即使是企业征信,成套的企业信息中也包含一部分个人信息,职业信用和特殊人群信用分析更是以个人信息为基础。当前,信用立法的困难是上位法对个人隐私权尚无清晰的定义,保护个人信息的法律难以制定,对此政府监管部门只能采取“临时补漏”的方法。再者说,即便成套的信用法律出台,还存在发现和界定违法的技术手段问题。另一方面,数据资源越是值钱,被允许的信息采集范围越大,侵犯个人隐私权的问题就会越严重。但是,如果像欧盟那样严格保护个人信息,电子商务和互联网金融就难以发展,或在与他国的竞争中落败。因此,一国的信息开放程度是需要政府进行宏观调控的。信息开放的口子大,于发展经济有利,收紧则对保护个人隐私有利。如果上升到社会治理高度,二者之间的关系就属于治理和人权的关系。总之,二者之间的关系是矛盾关系,处理好这对矛盾需要有政治智慧。

  十是设施建设和信息应用的关系。不论是政府归集信用信息,还是征信机构采集信用信息,对于社会信用体系建设来说,都是永恒的“主题”,但并非总是工作重点。体系建设工作的重点早该转移,转移到信用信息应用和开发新信息源上来。就信用信息的分布和信息源所有者角度看,2012年以来业界对信用信息边界的定义已拓展了数倍,且出现了政府、大型信息源产生(或宿主)机构和征信业“三分天下”的局面。与世界上其它国家的情况不同,我国的大型信息源产生机构也视信息为宝,但它们绝不满足于做数据供应商,而是凭借自身生成大数据环境的能力和资金实力,毫无例外地杀入了征信业。其实,早在没出现政府监管的上世纪90年代,征信业就已经有能力获取“足够”的信息了,大型征信机构瓜分信息源,潜规则获取银行信息和企业财务报表(虽然信息供应不算稳定)不算是秘密。只有实力弱的小型征信机构和守法的外资机构才天天喊饿,要求政府开放信息。也就是说,就信用信息环境来说,开发信用信息的应用,产生社会效果,才是政府和业界该下大力量的地方。近3年来,政府极端重视信用信息归集,大数据机构大力投入研发,信息基础设施建设和数据分析技术均取得很大进展,创造出更好的信息应用环境。总之,用俗话来形容二者之间的关系就是“汇集信息不算事儿,用好信息才算本事。”

  总之,只有理顺上述“十大关系”,政府才能编好下一个社会信用体系建设规划,才能完善体系的顶层设计。当然,与体系建设相关的关系还有一些,例如非显性关系中的信息所有权与信息共享合规性的关系,及质与量关系。另外,因信用投放的方向、方式和效益目标,要处理好信用投放与社会正义的关系,但因政府体制缘故,这是该纳入却还未纳入体系建设的领域。